【生態(tài)建言】

　　作者：王夏暉（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師）

　　9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上明確指出，要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

　　黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，成為重大國家戰(zhàn)略。

　　順應(yīng)時代發(fā)展的必然之舉

　　黃河是我國的第二大河，從西向東橫跨青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東九個省區(qū)。其流域范圍內(nèi)的三江源、祁連山、河套平原、黃淮海平原等地理單元，均是具有水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護等生態(tài)功能的重要區(qū)域，對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮著十分重要的作用。

　　如今，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，需要加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。黃河流域作為我國重要的經(jīng)濟發(fā)展帶，更要融入時代潮流，從發(fā)展動能、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上加快轉(zhuǎn)型，成為中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)者、示范者，成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展的又一增長極，成為堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)文明示范帶。

　　黨中央歷來高度重視黃河生態(tài)環(huán)境保護，著眼于生態(tài)文明建設(shè)全局明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展和百姓生活發(fā)生了很大變化，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。通過編制實施重點流域水污染防治、水環(huán)境質(zhì)量達標等規(guī)劃和方案，黃河干流水質(zhì)近年來持續(xù)為優(yōu)，流域整體水質(zhì)總體向好，主要污染物濃度呈下降趨勢；沿黃各省區(qū)基本劃定生態(tài)保護紅線，自然保護地建設(shè)穩(wěn)步推進，三江源、祁連山國家公園體制試點取得積極進展；實施水土保持、三北防護林建設(shè)、退耕還林還草等重大工程，推進一批生態(tài)保護修復(fù)工程；水土流失綜合防治成效顯著，上游水源涵養(yǎng)能力得到提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現(xiàn)了“人進沙退”的奇跡。

　　有限的水資源和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)

　　在黃河生態(tài)保護治理取得明顯進展的同時，我們也應(yīng)看到，黃河以有限的水資源和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，支撐全流域多年來高資源消耗、高污染排放的發(fā)展模式，早已不堪重負、難以為繼。

　　首先，全流域水資源緊缺，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)爭水的矛盾十分突出。黃河流域資源型缺水嚴重，人均水資源量明顯低于全國平均水平；用水結(jié)構(gòu)和方式不合理，農(nóng)業(yè)用水量過大，節(jié)約用水仍有較大空間；河流生態(tài)用水難以保障，嚴重威脅全流域生態(tài)安全。

　　其次，部分地區(qū)出現(xiàn)生態(tài)退化問題。黃河干流人工化程度高，汛期河道水量明顯下降，支流斷流現(xiàn)象頻發(fā)，河流河岸生態(tài)系統(tǒng)存在退化現(xiàn)象；河流縱向連通性遭到破壞，水生境破碎化加劇，魚類資源呈現(xiàn)衰退態(tài)勢；上游地區(qū)天然草地退化嚴重，中游地區(qū)水土流失問題尚未根本解決，下游灘區(qū)歷史遺留問題多，防洪、生態(tài)保護與灘區(qū)居民生產(chǎn)生活的矛盾突出，河口自然濕地萎縮。

　　再次，資源環(huán)境容量嚴重超載。黃河流域能源基地集中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，高耗水、高污染企業(yè)較多；企業(yè)大多沿河布局，對黃河干流及其主要支流水環(huán)境造成較大風(fēng)險；汾河等支流水污染較重，亟待開展治理；飲用水安全存在隱患，一些集中式飲用水水源地水質(zhì)不達標、達不到規(guī)范化建設(shè)要求；城鎮(zhèn)污水收集、處理能力不足。

　　此外，缺少統(tǒng)一的全流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)機制。流域地方性生態(tài)環(huán)境法規(guī)政策、規(guī)劃、標準規(guī)范缺失較多，生態(tài)狀況監(jiān)測評估滯后，產(chǎn)業(yè)準入的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管手段不足。

　　可見，如不能根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和強化生態(tài)保護治理，黃河流域?qū)⒚媾R整體性、系統(tǒng)性生態(tài)退化的風(fēng)險。

　　重在保護，要在治理

　　當(dāng)前黃河流域存在的流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源保障形勢嚴峻、發(fā)展質(zhì)量有待提高的問題，表象在黃河本身，實質(zhì)在流域整體。要從根本上解決黃河流域生態(tài)環(huán)境問題，就必須堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，重點抓好水資源節(jié)約保護，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，污染防治和生態(tài)保護修復(fù)，提升全流域優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，加強流域上下游、左右岸、干支流協(xié)同配合，推動全流域經(jīng)濟社會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　在戰(zhàn)略思想上，應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，落實新發(fā)展理念，以維護黃河生態(tài)安全、推動高質(zhì)量發(fā)展為目標，立足全流域整體和長遠利益，正確處理開發(fā)和保護的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮黃河水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等涉水問題。

　　在實施路徑上，應(yīng)實行分區(qū)分類的生態(tài)保護與治理。上游以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點，推進實施退耕還林還草、退牧還草、三北防護林建設(shè)等重大生態(tài)保護修復(fù)工程，加強退化草地綜合治理，實施草畜平衡，提升水源涵養(yǎng)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。中游突出抓好水土保持和污染治理，進一步加大封山禁牧、封育保護力度，以自然恢復(fù)為主，推進實施水土保持重點工程，優(yōu)先治理污染嚴重的支流。下游推進黃河灘區(qū)治理，實施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，加強黃河三角洲保護，逐步恢復(fù)河口自然濕地，提高生物多樣性。

　　在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，以建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制為核心，依托和發(fā)揮黃河流域特色生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢。為此，要從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。其中，三江源、祁連山等生態(tài)功能重要的地區(qū)，主要是保護生態(tài)、涵養(yǎng)水源，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品；河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)重點發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值；經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區(qū)，應(yīng)集約發(fā)展，提高經(jīng)濟和人口承載能力；貧困地區(qū)應(yīng)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，全力保障和改善民生，大力推進生態(tài)扶貧。

　　在制度保障上，要堅持依法施治、整體規(guī)劃、統(tǒng)一管理。具體建議如下：一是研究制定黃河保護法，規(guī)范和約束黃河流域范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)活動，激勵引導(dǎo)生態(tài)保護治理工作。二是編制實施黃河流域生態(tài)環(huán)境保護治理規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃黃河流域生態(tài)環(huán)境保護治理目標、任務(wù)、重大政策和重點工程，對涉水問題進行統(tǒng)籌設(shè)計、全鏈條管理，實施山水林田湖草生態(tài)空間一體化保護和水、大氣、土壤環(huán)境污染協(xié)同治理。三是建立由國家有關(guān)部門、地方九省份共同參與的黃河生態(tài)環(huán)境保護治理統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機制，解決“九龍治水”、分頭管理問題。四是加快推進沿黃地區(qū)“三線一單”編制，完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系，實施產(chǎn)業(yè)準入負面清單管理。五是把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，以水資源約束倒逼黃河流域加快建立綠色、低碳、循環(huán)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

　　《光明日報》（ 2019年11月16日 05版）