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　　提要：在2013年全國土地日到來前，國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時說，隨著憲法、物權(quán)法觀念深入人心，要保障公民財產(chǎn)權(quán)，必須改變重行政管理、輕民事權(quán)利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時機成熟。 ??據(jù)新華社電 在2013年全國土地日到來前，國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時說，隨著憲法、物權(quán)法觀念深入人心，要保障公民財產(chǎn)權(quán)，必須改變重行政管理、輕民事權(quán)利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時機成熟。

　　土地問題高居全國上訪案例之首

　　現(xiàn)行土地管理法重在“管理”，目的是強化行政管理，偏重于行政規(guī)范而疏于民事規(guī)范，強調(diào)行政管理較多而明晰民事權(quán)利和義務(wù)較少。當(dāng)前圍繞征地拆遷等土地問題糾紛、穩(wěn)定事件層出不窮，土地問題高居全國上訪案例之首，歸根到底在于現(xiàn)行土地管理方式不適應(yīng)日益增加的大量民事物權(quán)調(diào)整需求。進行征地制度改革、保障農(nóng)村土地權(quán)、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，不能沒土地法支撐。

　　“四個背離”成深化土地改革的障礙

　　孫英輝說，國土資源法治建設(shè)存在很多亟待解決的問題，有些已經(jīng)成為深化改革的障礙所在，主要表現(xiàn)“四個背離”：國土資源法治建設(shè)加強，然而法律績效低下甚至下降；為建立公正有序的國土資源工作秩序付出過高行政成本，然而現(xiàn)實表現(xiàn)為低水平秩序效果甚至局部性秩序惡化；國土資源法律制度社會效益低于預(yù)期，然而制度運行社會成本不斷高企；國土資源法律知識逐漸普及，然而部分法律公信力衰退。因此推進基本法治保障、市場法治保障、產(chǎn)權(quán)法治保障三大國土資源法治保障工程時不我待。國土資源法治事關(guān)公民社會最基本的物權(quán)，從保護土地財產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現(xiàn)“法治突圍”。

　　無法為農(nóng)村土地物權(quán)、流轉(zhuǎn)提供法理依據(jù)

　　土地政策與宏觀經(jīng)濟對接，是我國宏觀管理一大創(chuàng)新，作用突出。但與黨的十八大“完善宏觀調(diào)控體系”要求相比，“四多四少”問題突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規(guī)范少；監(jiān)管措施多，經(jīng)濟辦法少；傳統(tǒng)措施多，科技手段少。在土地市場調(diào)控方面，要主攻經(jīng)濟、科技和法律調(diào)控手段，突出市場配置、突出主體作用、突出信息調(diào)控、突出法律規(guī)范，以法治創(chuàng)造制度紅利。

　　事實上，改革開放初期為適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展需要制訂的土地管理法，雖經(jīng)多次修改，未改變應(yīng)急性行政法性質(zhì)，無法為現(xiàn)在一些重要的制度安排提供法理依據(jù)。如國家土地督察制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地物權(quán)實現(xiàn)等重要法律關(guān)系等。整合各類用地管理，出臺涵蓋全部土地及其各種權(quán)利的土地法，已成為有識之士和社會各界共識和大勢所趨。

　　土地產(chǎn)權(quán)成為改革繞不過的頑固堡壘

　　孫英輝說，現(xiàn)在改革發(fā)展的最大障礙，是產(chǎn)權(quán)問題。特別是土地產(chǎn)權(quán)問題，成為沖出改革深水區(qū)繞不過的頑固堡壘。土地產(chǎn)權(quán)存在“三個模糊”：界限模糊、主體模糊、地位模糊。土地管理法修改難、國土資源基本法立法難、農(nóng)村土地制度改革難等，關(guān)鍵都在于產(chǎn)權(quán)。

　　近年來，國土資源部高度重視產(chǎn)權(quán)制度改革，在一系列調(diào)研和試點中取得很多經(jīng)驗。要梳理經(jīng)驗，借鑒國際，先易后難，頂層設(shè)計與基層實踐結(jié)合，長遠(yuǎn)立法與現(xiàn)實試點結(jié)合，從農(nóng)村突破，從基層突破，從局部突破，以改革征地制度為突破口，以城鄉(xiāng)一體化為總目標(biāo)，賦權(quán)于民，使農(nóng)民能夠以產(chǎn)權(quán)保生存，以產(chǎn)權(quán)謀發(fā)展。

　　不動產(chǎn)登記制度改革是最好的突破口

　　孫英輝說，按黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，不動產(chǎn)登記制度改革是最好的突破口。多年來，各部門根據(jù)本行業(yè)特點，積極探索，積累經(jīng)驗，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記打下較好基礎(chǔ)；不動產(chǎn)統(tǒng)一登記不僅是理論成果，社會共識，更是因應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展急需，現(xiàn)實所迫；不動產(chǎn)登記制度創(chuàng)新與改革，成為產(chǎn)權(quán)制度改革突破口和路線引導(dǎo)；統(tǒng)一登記信息平臺和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，是不動產(chǎn)登記制度改革的重要保障。

　　目前我國不動產(chǎn)登記制度改革目標(biāo)明確，就是“三個轉(zhuǎn)變”：服務(wù)對象上，從主要為行政管理服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獮槊魑�和保護合法物權(quán)服務(wù)；功能設(shè)置上，從城鄉(xiāng)分治模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一模式；要素價值體現(xiàn)上，從非市場經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟方式。這是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的根本動力。

　　當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展方式升級，推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革加速，實現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)利平等、發(fā)展機會均等，要求人口要素、城市因素、市場形成、權(quán)利實現(xiàn)等在城鄉(xiāng)間雙向流動。就是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市生態(tài)化、市場一體化、登記統(tǒng)一化。當(dāng)前要加緊制訂國土資源立法規(guī)劃，可以從低層級、小范圍起步，同時加快推動立法部門啟動和推進國土資源基本法立法進程，首先是將土地法納入立法規(guī)劃，全面推進立法前期工作。